什么是环境影响评价？《环境影响评价法》第二条给出了标准答案“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后会造成的环境影响做多元化的分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。
什么是县级环评？就是对接企业、受理文本、具体办理一个个项目的环评审批过程。虽然县级环评审批项目，一般影响不大、代表性不强、专业简单，很难引起研究兴趣；但因为面对基层、涉及民生、决定小微项目“生死”、影响群众获得感，加之县城的“人情”社会、市场挤压，也有其复杂性。
一、环评制度的发展历史。上世纪，马斯河谷事件、水俣事件、伦敦烟雾事件后，《寂静的春天》1962年在美国出版，它描述了农药DDT造成人类可能将面临一个没有鸟、蜜蜂和蝴蝶的世界。正是这本不寻常的书，在全球范围内引起人们对野生动物的关注，唤起了人们的环境保护意识、引发了公众对环境问题的注意，环境保护问题提到了各国政府面前。各种各样的环境保护组织纷纷成立，从而促使联合国于1972年6月12日在斯德哥尔摩召开了“人类环境大会”，并由各国签署了“人类环境宣言”，开始了全世界的环境保护事业。我国参会后，深刻认识到环境对发展的重大影响。
1973年设立国务院环保领导小组，首次提出环境影响评价概念，1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》将其法制化。1981年，《基本建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价的基本内容和程序进行了规定，随后经过修订，1986年发布了《建设项目环境保护管理办法》，进一步明确了其适合使用的范围、内容、管理权限和责任。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》明确规定了环境影响评价的要求，1998年由国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》逐步提升。1999年，国家环境保护总局颁布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，推动了环境影响评价的专业化进程。2003年《中华人民共和国环境影响评价法》生效，标志着中国环境影响评价制度进入了一个相对成熟、稳定新时期。
二、环境影响评价行业发展的大概经历。1970、80年代，作为污染源头防控的主要、重要手段，引进环评制度，在很多人眼里，环评制度几乎等同于全部环保政策，只要拿到了环评批复就等同于拿到了项目的“护身符”，乘此契机，为数不多的环评机构也掘得了环评咨询服务的“第一桶金”，迅速吸引了资本、人员、技术前来“淘金发财”，形成“官办”产业链条。
由于环评制度的专业性、科学性、综合性较强，一旦失误，纠错成本大，存在一定的资金、技术、人员壁垒，因此，环评资质门槛也相比来说较高。除了设有有关专业的大学、科研院所，仅只环保部门下属机构合乎条件，放眼全国，持证机构不过二、三百家，这些机构共同的身份，都是体制内的或者与行政机关有隶属关系的，但县级基本没有环评机构。
正是因为环评文件的行政审批机构与环评机构存在行政、资金、管理上的隶属关系，导致环保部门既是裁判员，又是运动员，无形中加重政府主导环评的形象，引起学术理论、实践操作、社会舆论的质疑。按照制度的设计，环评是环境保护的第一道“门槛”，本应是预见发展中的环境风险、预防发展中环境污染的，但面对“真金白银”的项目建设时，又屡次被地方经济发展的利益所驱使。同时，由于机构自身发展的需求，而且县级审批的环评文本基本上来自上级机关的下属机构，事实上也在县级审批机关和建设主体之间形成一道“封锁线”，让社会产生“搞定”环评报告就是“搞定”环保的错觉。
为破解这种尴尬的存在，2015年后的上层改革的大潮，首先就冲击了“红顶中介”，是年底，环保部直属8家环评机构率先完成了脱钩，到2016年底，所有地方环保部门350家环评机构分批脱钩。据说，其中176家取消或者注销了资质，另外174家，由原环评机构职工集资设立环评公司、或者整体划至国有资产管理部门。经过数年的改革，环评逐渐退出了眼花缭乱的“官办”阶段，随着“排污许可一证管理”理念的提出、推进，环评的作用似乎也在减弱，私下甚至议论环评可能消失。
但实际上环评机构的数量持续不断的增加，保持高位。回溯2016年底前，国家环保系统所属环评机构与环保部门脱钩，“红顶”身份消失，只剩下孤伶伶的“中介”。出于职业惯性，部分环评人员选择“下海”，并吸引了社会人力、物力、智力投入，带来了的第一波“环评创业潮”。部分县级市场开始注册环评机构、中介机构，服务意识加强，企业有更多选择、项目建设加快，短暂地实现了建筑设计企业、三方机构、生态文明三赢的美好愿景，政府如释重负，企业积极支持，市场一片繁荣。
这种繁荣，让决策层面更有理由、底气取消环评资质，降低行业准入门槛，以便更能激发市场活力。通过市场之间的竞争提高环评机构服务水平，达到有助于减轻企业负担，同时推进环保管理上的水准的提升。于是，第二波“环评创业潮”更加汹涌，2015年《环保法》修订前，原本全国不到1000家环评机构，分布并不均衡，东北多、西南少。但随着但随着《环评法》的出台，可以一票否决建设项目，凭借政策的高位推动，掀起了“环评风暴”，虽然环评在经济建设中的“生杀大权”也引起私下的议论，但整个行业仍然飞速膨胀，2024年，查询生态环境部环评信用平台，已有7000余家环评单位注册，从业人员7万多。县级市场环评机构、中介机构突增，行业竞争日趋激烈，不当竞争手段渐成气候。
三、我国环评市场的现状估计。通过汇总有关部门的新闻报道，统计环评数据如下：2021年全年全国审批环境影响评价文本数量11.5万个，同比下降43.4%。2022年全国审批环境影响评价文本数量12.3万个，同比增加约7%。2023年全国审批环评数量12.4万个，同比略有增加。网上查询，也有的环评市场行业产值数据，从2015年74.5亿元，到2023年1037亿元，呈现稳步递增趋势。
以2023年为例，1037亿元的环评产值，分摊到12.4万个环评，平均每个83.62万元，这不符合市场实际，至少单个环评的市场估价不可信，或者统计口径不单纯是环评价格，还包括其他产值。
可以自行分析推算需要的数据，仍以2023年为例，根据南方某些县（区）环评从业人员、年内办理过环评业务的公司可以提供的信息，2023年环评价格行情为报告表1-5万元，按平均每个3万元计算；报告书价格10-30万元，按平均每个20万元计算。又从有关地区环评公示情况做统计，年度审批报告书占比最大的地区，约为总数的20%，最少的为6%，平均为13%，即100个环评文件中，报告表占87个，报告书占13个。按此比例，则2023年12.4万个环评文件中，推算出报告表占10.85万个，报告书占1.55万个。乘以相应平均价格，则2023年度环评报告书产值为31亿元、环评报告表产值为32.55亿元，合计63.55亿元。另外，加上企业、政府配套投入环评经费，应该在100亿元规模上下，但企业、政府的配套费用，不会流向环评机构，所以环评机构的蛋糕就只这么大！
按7000家环评机构、70000环评人员平均分摊，每个环评机构90.78万元，每个从业人员不到10万元，多么残酷、可怜的数字。即使刨去一些“僵尸”机构、故意注册多家机构的，也不乐观。
四、我国环境影响评价审批情况。2023年完成审批的12.4万个环评文本中，从网上查询环评信息公开资料，部级审批不过2、300个，占比很少，与欧美一些国家数量大致相当，省级审批约5、6000个，占比5%，市县两级完成审批11.77万个，占比94.91%。
垂改之前，市县两级环评审批一般按编制等级分工，市局负责报告书的审批，县局负责报告表的审批，按照“100个环评文件中，报告表占87个，报告书占13个”的估算比率，县级完成全国环评审批10.23万个，占比82.57%。垂改之后，市局与县分局环评审批分工大致维持原状，或略有下放，比如告知承诺审批的报告书一度下放分局审批，从生态环境部《进一步深化环境影响评价改革的通知》推测，部分市局可能下放报告书审批的比例更大，也就是说县级分局负责环评审批的比例可能超过82.57%。
但分局的环评审批能力、队伍建设如何？是否适应生态环境工作的发展？是不是满足审批的需求？没什么公开的信息可以评估，也没有公认的标准可以评价。但基本依赖人为主观审批，审批标准因个人综合素养而异。体现审批质量的主要标志就是批复，水准同样不容乐观，一份合格的环评批复应该包含哪些内容，没有统一的说法，甚至就是三方公司代拟。
审批流程五花八门，有的窗口受理，专家评审，公示、完成；有的窗口受理，股室会商，公示、完成；也有的“独立作业”，其他股室基本不过问，只让建筑设计企业对总量、监测、执法“打通关”。
经费保障各自为政，经费充足的地方会安排专家评审会、购买三方评估，质量有技术保障；缺少经费的只能看看现场、要求编制单位自行三方评估，然后闭门造车，质量看个人素质；连察看现场的差旅费也要垫付的地方，只能电话沟通乡镇、征求意见、或者强令建筑设计企业先拿到乡镇、有关部门的意见再说，审批质量、服务水平可想而知。
环评文本质量参差不齐，受理的文本虽然都是环评工程师“签字”的，结论全是“选址合理，措施有效，项目建设可行”，审核主要手段是看资料缺不缺，内容齐不齐，写得好不好，有没有地名、文件名错误，如果没什么大毛病，顺手下个批复，以三方公司的评价结论作为审批结论，同意建设，皆大欢喜，但未必达到了通过“环评进行源头控制”的制度设计效果；也有推诿、拖延的，先看看上级的态度，上头不点头不批，再看看企业的手段，拿不到乡镇、村、四邻的签字不批，既影响项目建设正常进度，又没有体现保护自然环境的目的；当然也有不批的，但一个或许刚刚“轮岗”甚至“混岗”过来、根本就没有环评师资格的分局审批人员，面对“优化营商环境，支持民营经济”的大旗，拒绝专业成果的底气来自什么地方呢？虽然有资质的编制人员会向无资质的审批人员妥协、迁就，但这还是平等、专业的交流和沟通吗？而三方从业人员普遍接受这一种专业向权力低头的现实，默认、放任“权力寻租的套路”的滋长，违心的调整和修改，这还是环评制度的本意吗？
五、县级环境影响评价行业的隐患。火爆的市场繁荣，冰冷的产值数字，既折射出环评市场的兴旺、环评行业的发展、环评资本慢慢的变多，但也反映出从业人员竞争越来越残酷，行业存活越来越困难。
对于环评机构，这种残酷与困难不是平均分摊的。依照国家进一步深化环境影响评价改革的思路，目前行业刚进入大变革的前期，整个行业也将在政策、市场的引导下，面临重新洗牌的挑战。在理论上，市场公平性体现在取消各种制度壁垒，让市场主体平等竞争，不可以设置限制性和不合理门槛，但事实上，环评的市场主体本身就存在很大的差距。
那些资质、技术、团队、荣誉优良的机构，仍能继续占有相应的市场占有率，特别是完成过国家、省、部级项目的机构，随着环保政策的延伸，仍然有足够的政策“红利”和经济的“增量”保障，但他们的重点并不面向县级市场；而那些有资格、有资历，但近几年财运不佳、规模不大、人员不齐的老机构，在省市两级市场，也还有一片地盘，只是已经刺刀见红了，他们偶尔也光顾一下县级市场，质量也有保障，但企业感觉服务不周到；至于刚刚起步的机构，苦于资金、技术、业绩的壁垒，正在等米下锅、拼死突围，他们成群结对在县级市场浴血角逐，质量虽然勉强，但服务优良，不过价格贵点；至于刚刚毕业的、下海创业的、走出机构的游兵散勇，他们历来饥不择食，又上不得大场面，只能专攻县级市场，质量没保障，价格很便宜，但“全套服务”，小微企业十分受用。
这个时候，没有人会注意到，环评分类名录已经几次修改、降低，取消了许多项目的准入门槛，也不再是项目审批的前置条件，也就是说，即使经济继续上升，但由于环评更快，平均分摊下来，每个机构的“环评蛋糕”也会慢慢的小了。于是，“僧多肉少”的数量矛盾就凸显了，但凸显的层级同样不平衡，高档市场仍然优雅精致，县级市场，在“破除壁垒”“打通全国统一大市场”的号召下，好比“一十八路反王、三十六起响马、七十二处尘烟”，日夜混战，严重内卷。
县级市场的低价竞争带来低质产品。按照“一分钱一分货”的通俗道理，低价自然会产生低质、缩水的环评报告。在“买方市场”的前提下，价格是竞争的“核武器”，通过低价得到的机会，只有压缩成本去兑现，做法五花八门：利用环评信息网上公开的成果，招来一名刚毕业或还没毕业大学生、甚至马路边上的打字店，靠抄袭、复制，几小时就能编一份环评报告表，一夜就能编好报告书，为省差旅费，环评工程师不到现场、找人替代，现场勘察“最多跑一次”、甚至不去、拍一堆照、旁边的环境靠百度地图、环境质量现状靠政府信息、编制人员署名为代签，甚至地名都搞错的环评文件也堂而皇之地公示了……
加速固化县级市场“甲方点菜”的“买方市场”地位，扭转了基层环评服务的方向。要想养活机构，必先搞到项目，要想搞到项目，必先搞定“老板”，从此，县级环评服务的重心从环境保护转向“老板意图”。而老板的意图也很明确，不管我搞什么项目，怎么选址、怎么建，反正要拿到批复才打款，于是县级市场就出现“环评套餐”，“全包”“半包”“包过”“单包”应运而生，这些当然登不了大雅之堂，上级环保部门暂时未曾发现，但县级十分欢迎，“全包”就是环评、领证、监测、验收全部由机构负责，老板只管买单，办法机构去想，老板也不要过问；“半包”就是环评拿批复、排污许可证，“包过”就是只拿到环评批复，“单包”就是只出环评文本，企业自己送审，有问题负责修改一次，过不过不管，价格依次递减。
放大了“底层”环评从业人员的风险。粗制滥造的环评，虽然有违从业人员的道德良知、职业操守，但“生存才是硬道理”毕竟占据上风。突然增长的机构，大部分还没有能力去高档市场抢饭吃，只能在县级市场争相承揽项目养活自己，新的要从“老主顾”手里抢走一块蛋糕，老的要把新的挤死在襁褓之中，可想而知，市场之间的竞争会多么激烈、残酷，优胜劣汰也好，弱肉强食也好，都在明显加剧，环评利润也进一步压缩。许多机构法人也是环评师，或者环评师也兼机构合伙人，但与建筑设计企业洽谈合作时，往往只能考虑怎么让对方签合同、打款，别的业务只能是“唯命是从”，忙的都是“拉单”“要账”“陪客户”，不得不由别人代写文本，再用环评师的手机号、验证码登录环评信用管理平台，导出《编制单位、编制人员情况表》等重要文件，然后签字、盖章、报批。
放纵环评市场“劣币驱逐良币”。目前，对环评工程师资质考证、管理极为严格，这或许是政府部门不敢放手的“唯一抓手”，生态环境部也在环境影响评价信用平台公示了环评机构和人员信息，然而，很多时候，一帮游兵散勇的“皮包公司”和临时组建的“游击队”，通过转借资质承接项目环评，因成本低廉，成功地在“买方市场”主导的战场上打败正规机构，战败后的正规军不久也沦为“游击队”。尽管环评政策与时俱进，但市场总能应对。只要项目到手，随便一个江湖人士，只要“通点路数”，进入某个微信或QQ群，就可以不见面找到枪手写文本，付款后半天就会发来项目环评word文档，再在另外一个微信或QQ群谈妥环评师资质价格，付款后，快递员就会送来的一叠盖过章的空白A4纸，对齐公章位置，把买来的word文档打印出来，最后把相关附件、图片、公众参与调查等组合一下，装订成册，一份报告表就完成了。
多方力量介入，县级环评市场更复杂。县级环评市场，大部分一年也就几十个、一百多个，很少有几百个的。按照行业分，一般是农业养殖、农产品加工、食品制造、非金属矿采选、农机制造、建材制造、家具制造、废旧材料综合利用、塑料制品、金属制作的产品等项目，也有医院、水利、交通、城建、污水处理、垃圾焚烧等工程建设项目，另外就是地方传统产业以及园区项目等；按主管部门分，则分别为农业农村局、交通局、水利局、城建投、国土局、住建局、开发区等；按资本来源分，则有民营资本、政府投资等。这种划分不一定科学，但对县级环评市场来说，就是分“地盘”。
当环评机构项目来源不足时，首先是低价竞争，但杀敌一千，自损八百，难以为继。其次就是占“地盘”，占“地盘”得有势力，占哪一行，就得有哪一行有“人”，比如专做园区项目，园区就得有“人”，提供信息、带领企业、施加影响，做水利、交通、医疗、其他项目也一样，但最有效的还是环保有人，只要宣称“环保局有人”，对有些不懂政策的非公有制企业主很有杀伤力的。但个个都这么说，也就不灵了，何况有些项目本来就是“官办”的，甚至是上级交办的，不怕你不批。不过，非公有制企业没这个底气，即使环评没有障碍，还有用地审批、消防验收、施工许可、安全生产等等，如果环评机构行行有“人”，能帮企业“打通关”，更受欢迎。
加大环评审批风险。与迅猛增长的从业人数相比，环评审批队伍似乎正在萎缩，垂改也好，调整也好，追责也好，都是“大浪淘沙”，真正有点“综合素养”的人都已远离业务岗位，有的上调、有的提拔、有的轮岗、有的退休、退线，还有县级分局不得不“混岗”的现实，加上垂改后，许多地方不再单设环评股室，审批能力、审批队伍并没有与环评市场同步增长。
对于《建设项目环境保护管理条例》“不予审批情形”的条款，每个审批人员的理解、应用各不相同，比如“符合各类法定规划”的认定，北方和南方大相径庭，影响环评公正性；不一样的地区、不同审批人员对分类名录认识存在一定的差异，对同类项目的分类不完全一样；比如利用竹木制品加工后的竹木屑生产木炭，有的地方定性为“废旧物质综合利用”，有的地方是“林化产品制造”，影响环评一致性；批准环节涉及股室多，内容复杂，核算结果完全不同，信息沟通不畅，影响审批时效性；审批也发现不了挂证、借证、代签等，影响环评的公平性。
社会纠错成本加大。如果说环评机构“脱勾”取消“资质”产生了红利，那么现实市场行为的风险，在某一些程度上正在放大，环评机构、建筑设计企业、审批部门承担的责任、压力、风险也就更大更多了，特别是污染风险增加，导致社会纠错成本显著加大。
环评文件是生态环境保护的源头性文件，如果源头都错了，项目后续监管做得再好，都难以让公众信服。虽然环保部门反复抽查环评文件质量，责令整改、扣分、公示、建立黑名单，也将环评造假提起公诉，机构关闭、人员判刑；同时，追究建筑设计企业环保主体责任，造成污染的单位，还要承担了生态损害赔偿；也有无辜“躺枪”的建筑设计企业转而追究这些“皮包公司”“游击队”，但那些只“夹个皮包、提个电脑、人在哪里公司就在哪里”的机构又哪里有能力承担呢？无论怎样，现有手段，都是事后管理，一是具有滞后性，二是没改变市场格局，三是污染最终是社会、环境买单，久而久之，必将反噬环评制度。
1992年，巴西里约热内卢举办世界发展与环境大会，中国总理参加，提出了环境与发展的应对政策，发布了《中国21世纪——人口 环境与发展白皮书》，从国家层面定位人口与环境的关系，新《环保法》第二条规定“本法所称环境，是指影响人类社会生存和发展的确各种天然的和经过人工改造的自然因素总体”，体现了以人为本的环保理念。都说明人口与环境息息相关、与生共存。
有学者回溯计划生育的演变，1960、70年代的计划生育，主要是平衡人口与粮食问题；1980-2000年代，粮食问题基本解决，于是执行动力演变成了基层经费来源，未能调整；2000年后，基层经费逐渐保障后，执行动力演变成了计生机构、从业群体、政策制度的惯性，没能校正，2015年后，经过大力改革，逐渐放开，但生育已经不足了。
不知道是否研究过环评与计生的社会、环境、政策关联性、相似性？从环评机构“脱勾”、“环评资质”取消、部分行业审批权限下放、《进一步深化环境影响评价改革的通知》下发、排污许可一证式管理方式的推进来看，递进的方式与计生政策有许多相似之处。
计生曾经造假，环评同样造假，由来已久，市场不是万能的，职业道德不足以抗衡生存压力，“江西展航环评造假案”“山东锦华环评造假案”办理后，只要市场格局、管理制度、审批技术没有同步跟进，此类现象还会“翻版”出现，造成社会、环境恶劣影响。
烟火人间，各有遗憾。无论撤销资质也好、审批权下放也好、缩减评价范围也好、加大打击力度也好，整治的都是现有的环评违反相关规定的行为。但中国环保一路走来，环评行业功不可没，其行业的兴盛对于环境保护是好事，环境质量整体改善离不开他们的贡献。但过度的兴盛的表面，背后是过量的社会资源，意味着将有过剩的“生产力”，也可能转化成巨大的“破坏力”；仅一味道德指责、严刑峻法，而不科学引导、分流，可能会产生“生育不足”的后果，也起不到环评应有的作用。
每到岁末，很多环评人在念“熬得住就出众，熬不住就出局”，如何让那些长期忠诚坚守环评的资本、机构、人员，既有业绩能养家糊口，又有技术能防治污染，也有尊重能维持体面，已经是一个重要的、审慎的、时代的课题。政府、社会、资本和每一个环评人，都以自己的实际行动，正在填写答案！
专注环保